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　　新修訂《食品安全法》對食品生產(chǎn)加工小作坊（以下簡稱食品作坊）和食品攤販這類特殊群體的管理模式發(fā)生了一些變化，即明確規(guī)定“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”。因此，如何在更加嚴格的食品安全法律體系下抓住要點，科學立法，切實提升對食品作坊攤販的管理效果就成了當前食品安全監(jiān)管工作的重點課題之一。

　　 調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題

　　筆者作為《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》立法起草小組成員，為充分了解食品作坊攤販存在的主要問題，使管理抓住重點，組織選取了徐州市多個地區(qū)、多種類型的食品作坊攤販（共計200余家）開展了調(diào)研，對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的主要問題歸納如下：

　　食品作坊方面，大多數(shù)食品作坊尚未納入監(jiān)管視野、實際從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的食品作坊食品安全隱患明顯。徐州市于2012年建立食品作坊備案管理制度，截至調(diào)研之前，全市約400家的食品作坊中只有25家辦理了備案手續(xù)，其余食品作坊由于達不到備案條件、對備案消極躲避等原因脫離在監(jiān)管視野之外。

　　對實際從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的食品作坊調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)多數(shù)食品作坊場所內(nèi)外環(huán)境不符合衛(wèi)生要求，缺少食品原料、添加劑采購記錄或票證，生產(chǎn)加工設備工具簡陋，在食品微生物、食品添加劑控制方面難以符合食品安全標準，人流、物流交叉污染情況普遍，原料、成品儲藏存放防護條件較差；食品作坊的銷售對象既包括批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場、飯店、零售攤販等經(jīng)營者，也包括普通消費者，然而多數(shù)并不進行出售前的食品檢驗，其銷售的食品也極少有標注生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等內(nèi)容的包裝標簽，食品安全難以令人放心。

　　食品攤販方面，經(jīng)營者經(jīng)營條件較差、食品安全意識不足、監(jiān)管合力不到位是影響食品安全的主要問題。目前，食品攤販數(shù)量龐大，無固定經(jīng)營場所，在街道、社區(qū)等處露天流動經(jīng)營，經(jīng)營食品的衛(wèi)生環(huán)境較差，經(jīng)營的食品易受污染；此外，以往主要是城市管理部門對食品攤販是否遵守市容環(huán)境衛(wèi)生法規(guī)要求實施監(jiān)管，對其經(jīng)營食品的安全沒有行政部門正式實施管理，這也造成了食品攤販食品安全意識較差，對食品安全監(jiān)管的抵觸情緒明顯。調(diào)研中一部分食品攤販普遍認為，只要不影響交通、過了點就走，就不會對市容環(huán)境造成影響，管理部門還是多考慮弱勢群體的生存問題，不要對其經(jīng)營再增加約束。

　　目前，進入市場銷售環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責均劃歸食藥監(jiān)管部門，但是食品攤販數(shù)量多、流動性強、經(jīng)營時段覆蓋面較大（尤其是在一般工作時間以外的占比較高）的特點也決定了食藥監(jiān)管部門難以獨立全面承擔起對其食品安全的監(jiān)管責任，亟須通過科學設置食品攤販合法經(jīng)營模式、合理分配監(jiān)管責任來促進食品攤販依法安全經(jīng)營。

　 　依法管理的主要著力點

　　有了問題導向，下一步的主要任務是在遵循國家新形勢下法律和政策要求的前提下，細化對食品作坊攤販存在問題及解決對策的研究，從而依法制定針對性的特殊管理框架。

　　鑒于食品小作坊和食品攤販規(guī)模人員條件限制，對其管理的要求不可能像企業(yè)一樣面面俱到，執(zhí)法監(jiān)管力量也難以承擔，必須以食品作坊攤販目前實際存在的重點問題為導向，找準管理的著力點，從重點突破，以實現(xiàn)食品作坊攤販食品安全水平的總體提高。

　　首先，著力將食品作坊攤販納入食品安全管理視野。

　　以往各地對食品作坊的合法資質(zhì)管理有許可和備案兩種形式，由于食品作坊屬于食品生產(chǎn)源頭之一，應當對其食品安全實施更加嚴格的管理，設置適合食品作坊的許可制度，統(tǒng)一規(guī)范食品作坊基本生產(chǎn)條件。食品攤販由于僅從事簡單的食品經(jīng)營活動，無需設置許可制度，可以通過政府劃定經(jīng)營區(qū)域的方法將其納入管理視野。政府在此環(huán)節(jié)應當加強相關規(guī)劃建設服務，選擇和建設適宜的環(huán)境場所供食品作坊攤販集中經(jīng)營，推進食品作坊攤販在固定場所生產(chǎn)經(jīng)營的常態(tài)，消除食品作坊的隱蔽狀態(tài)和食品攤販的流動狀態(tài)，保障食品安全日常監(jiān)管的可操作性。

　　其次，著力科學規(guī)范食品作坊攤販生產(chǎn)經(jīng)營食品的范圍和標準。

　　食品作坊攤販的條件限制決定了其難以普遍進行各類食品的生產(chǎn)經(jīng)營并保障食品安全。對生產(chǎn)經(jīng)營許可條件較高、容易引發(fā)食品安全事故的食品品種不宜由食品作坊攤販生產(chǎn)經(jīng)營（如某些酒類）。各地政府可以根據(jù)本地實際列出適合或者禁止食品作坊攤販經(jīng)營食品品種的目錄清單，并納入許可審查、進入劃定區(qū)域經(jīng)營的前提條件之一。食品作坊攤販在其生產(chǎn)經(jīng)營范圍內(nèi)應當嚴格按照食品安全標準進行生產(chǎn)經(jīng)營，不允許在執(zhí)行食品安全標準上打折扣，對涉及違反食品安全標準的行為，食品安全監(jiān)管部門應當予以嚴厲打擊。食品品種適用何種具體食品安全標準不明確存在爭議的，衛(wèi)生行政部門應當及時組織技術專家進行論證，明確適用標準。

　　此外，對食品作坊生產(chǎn)的沒有食品安全國家標準的地方特色食品，應當依據(jù)新修訂《食品安全法》第二十九條的規(guī)定，及時制定食品安全地方標準，切實把地方特色食品納入標準化管理，全面保障食品安全。

　　第三，著力嚴格規(guī)范涉及食品作坊攤販的食品購銷查驗管理。

　　與其他食品生產(chǎn)經(jīng)營者一樣，食品作坊攤販的食品（含食品原料）、食品添加劑從采購到銷售給消費者會經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)不可能都有條件對食品進行質(zhì)量檢驗，為防止可能存在食品安全隱患的食品進一步流通以及保障出現(xiàn)食品問題后的可追溯性，對食品購銷查驗管理環(huán)節(jié)進行嚴格規(guī)范是十分必要的。食品作坊攤販采購食品和食品添加劑時應當嚴格履行進貨索證索票查驗記錄制度，以防范購入無經(jīng)營資格單位或個人經(jīng)營的食品、食品添加劑，以及法律法規(guī)禁止經(jīng)營的食品、食品添加劑。食品作坊攤販向其他食品經(jīng)營者提供食品的，應當同時提供供貨方提供的資料復印件以及符合規(guī)定的銷售單據(jù)，其他食品經(jīng)營者應當依法查驗食品作坊攤販的經(jīng)營資質(zhì)和所經(jīng)營食品的合法性，不得從無證食品作坊、非法流動攤販處采購食品，不得采購食品作坊攤販可以合法生產(chǎn)經(jīng)營品種范圍之外的食品，不得采購法律法規(guī)禁止經(jīng)營的食品。

　　此外，新修訂《食品安全法》第五十七條規(guī)定：“學校、托幼機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)、建筑工地等集中用餐單位的食堂從供餐單位訂餐的，應當從取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的企業(yè)訂購”，食品作坊攤販不屬于《食品安全法》規(guī)定的取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的企業(yè)范疇，其不得向上述單位供餐，上述單位也不得向食品作坊攤販采購用餐食品。

　　第四，著力構(gòu)建科學的合力監(jiān)管機制。

　　食品作坊攤販的面廣量大，決定了僅依靠食藥監(jiān)管部門一家執(zhí)法力量不具有現(xiàn)實可操作性，而且任何監(jiān)管都不是孤立存在的，食品作坊攤販的問題更需要多種力量合力解決?！秶鴦赵宏P于加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2012〕20號）明確要求：“推進食品安全工作重心下移、力量配置下移，強化基層食品安全管理責任。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦事處要將食品安全工作列為重要職責內(nèi)容，主要負責人要切實負起責任，并明確專門人員具體負責，做好食品安全隱患排查、信息報告、協(xié)助執(zhí)法和宣傳教育等工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處要與各行政管理派出機構(gòu)密切協(xié)作，形成分區(qū)劃片、包干負責的食品安全工作責任網(wǎng)。在城市社區(qū)和農(nóng)村建立食品安全信息員、協(xié)管員等隊伍，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用?；鶎诱坝嘘P部門要加強對社區(qū)和鄉(xiāng)村食品安全專、兼職隊伍的培訓和指導?！毙滦抻啞妒称钒踩ā访鞔_規(guī)定：“縣級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設立派出機構(gòu)。”因此，食品藥品監(jiān)管部門應當在積極科學配置基層派出機構(gòu)、充實基層執(zhí)法力量的基礎上，進一步強化與街道辦事處、居民委員會、村民委員會對食品作坊攤販的合力協(xié)作監(jiān)督機制，保持基層食品安全協(xié)管員、信息員隊伍高效運轉(zhuǎn)，使這些非執(zhí)法力量成為食品安全執(zhí)法監(jiān)督的有力“臂膀”，從而促進執(zhí)法力量的高效運轉(zhuǎn)。

　　在現(xiàn)有的攤販監(jiān)管模式中，城市管理部門和街道是主要的監(jiān)管力量。他們具有人員多、分布廣，熟悉地域和人員情況等優(yōu)勢，又由于采用了集中疏導點、輪班制等監(jiān)管方式，對攤販的管理基本實現(xiàn)了全時段、全覆蓋，因此，就食品攤販而言，科學分配基層政府街道辦事處、城市管理部門、食品藥品監(jiān)管部門職責是實現(xiàn)對其無縫管理的必要前提?；鶎诱值擂k事處可以承擔對進入劃定區(qū)域食品攤販的身份查驗、基本信息公示管理、日常隱患排查、信息報告、協(xié)助執(zhí)法、食品安全宣傳教育等職責，食品藥品監(jiān)管部門和城市管理部門分別對進入劃定區(qū)域食品攤販食品安全和市容環(huán)境衛(wèi)生環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，在劃定區(qū)域外非法占道流動經(jīng)營的，一律由城市管理部門依法查處取締。各監(jiān)督主體在履行自身職責時發(fā)現(xiàn)涉及其他主體職責范圍內(nèi)事項應當及時進行通報。

　　第五，著力加強各類信息公開工作。

　　食品安全問題已成為全社會關注的熱點問題，食品作坊攤販的食品安全更是令人擔憂，因此，在強化對食品作坊攤販食品安全監(jiān)管的同時，應當同步強化與食品作坊攤販有關的各類信息公開工作，使食品作坊攤販的生產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)督管理活動透明于社會，提高社會監(jiān)督效能。食品作坊應當在生產(chǎn)場所公開許可證件、食品安全承諾書、從業(yè)人員健康證明、使用的食品原料、食品添加劑采購渠道、目錄等；食品攤販應當在攤點公示業(yè)主姓名、經(jīng)營品種、攤位編號、經(jīng)營時段等信息；監(jiān)督管理機關也應當將在監(jiān)督管理過程中制作收集的上述信息依法及時向社會公布，并依法建立信用檔案，將食品作坊攤販日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處、責任約談和整改等情況定期向社會公布。對違法行為情節(jié)嚴重的，可以依法通報有關金融機構(gòu)進行信用懲戒，并正確引導新聞媒體真實、公正地報道食品作坊攤販食品安全信息，加強對誠信食品作坊攤販的宣傳以及對違法作坊攤販的輿論監(jiān)督。

　?。ㄗ髡邌挝唬航K省徐州市食品藥品監(jiān)管局）